Beleid en uitvoering moeten elkaar vinden in de wespentaille van de achtbaan
Waar zou duurzaamheid zijn zonder goed opdrachtgeverschap? Volgens prof. dr. ir. Marleen Hermans kan goed opdrachtgeverschap zelfs de motor zijn achter de volgende stap in Maatschappelijk Verantwoord Inkopen door het Rijk. Niet voor niets is de O van Opdrachtgeven inmiddels toegevoegd aan de titel van het Nationaal Plan MVOI. Maar wil opdrachtgeverschap écht de motor zijn, dan is er ook aandacht nodig voor goede evaluatie van de praktijk. En voor het ontwikkelen van een beter lerend vermogen door alle overheidsorganisaties die betrokken zijn bij MVOI. Op een minisymposium in het Haagse Nutshuis legt Marleen uit hoe dat zit.
Aan de TU Delft bekleedt Marleen Hermans de leerstoel publiek opdrachtgeverschap in de bouw. Voor dit minisymposium kijkt ze speciaal naar intern opdrachtgeverschap in het publieke domein. Op de vraag wat dit precies is, krijgt Marleen verschillende antwoorden uit de zaal. Het toont volgens haar aan hoe complex de wereld van inkoop en dus ook het verlenen van publieke opdrachten, al of niet met het maatschappelijk doel voor ogen, is. Ze trapt daarom af met wat zij eronder verstaat: “De manier waarop een organisatie in de publieke sector ten aanzien van haar verantwoordelijkheden in publieke dienstverlening haar interactie met de markt intern en extern vormgeeft en ten uitvoer brengt.”
Zo, we zijn begonnen, lijkt ze te denken als ze een stilte laat vallen en tevreden rondkijkt. Ze heeft de volle aandacht van de zaal. Ze gaat snel verder, er is veel te vertellen. De bekende statistiek is natuurlijk dat het Rijk enorm veel opdrachten geeft aan de markt. Tegelijk heeft de markt enorme invloed op wat er intern gebeurt. Je moet, als dat kan en de markt het ook ziet zitten, samenwerken om de steeds grotere vragen die het Rijk stelt, goed te beantwoorden.
“De ambities van het Rijk stapelen zich op”, stelt Marleen. “Duurzaamheid, klimaatdoelen en sociale ambities.” En dan zijn er ook nog dingen die buiten je macht om gebeuren, maar die wel invloed hebben op jouw inkoopdoelen. Neem de oorlog in Oekraïne: iedereen snapt dat we in turbulente tijden leven en dat die oorlog invloed heeft op welke doelen je wel en niet kunt bereiken. “Je moet flexibel, adaptief zijn, zoeken naar manieren waarop je je doelen wél bereikt. Soms betekent dat het herijken van de koers die je al ingezet had.”
'Je moet flexibel, adaptief zijn, zoeken naar manieren waarop je je doelen wél bereikt'
Vier perspectieven
Volgens Marleen zijn er vier perspectieven, vier kanten aan publiek opdrachtgeverschap. De eerste is: “De publieke organisatie die iets te verhapstukken heeft met marktpartijen die het gewenste product kunnen leveren. Dit is wat we traditioneel gezien inkoop noemen. Je wilt, perspectief twee, ook bijdragen aan je eigen organisatiedoelen. Maar dat betekent dus wel dat je de marktpartij onderdeel maakt van je uitvoeringsapparaat. Je bereikt je doelen immers via die marktpartij. Perspectief drie: je eigen doelen zijn gebaseerd op wat de burger of gebruiker wil, de mensen voor wie je je werk uiteindelijk doet. Daar heb je ook interactie mee en je moet aan hún verwachtingen voldoen. Tot slot, perspectief vier, is er de politiek die eisen stelt en (maatschappelijke) verwachtingen heeft.” Ga er maar aanstaan: al die perspectieven moet je dienen als opdrachtgever.
“Om het vervolgens nog complexer te maken, is er zeker bij grotere publieke organisaties als Rijkswaterstaat en het Rijksvastgoedbedrijf sprake van een zekere starheid in de opdrachten die zij uitgeven. Er gaat veel water door de zee voor een opdracht goed op papier staat, en eenmaal op papier moet er ook veel gebeuren wil het schip gekeerd worden.” Dat betekent, stelt Marleen, dat er in de uitvoering niet veel te kiezen valt als het gaat om de fundamentele vraag of je iets duurzaam doet of niet. Die vraag wordt, als het goed is, beantwoord op het niveau van de beleidsmakers: “Als inkoper kun je misschien hooguit nog de mate van duurzaamheid bepalen, je speelruimte is beperkt. Veel uitgangspunten liggen gewoon vast.”
Optrekkende mist
Die vier perspectieven zijn mooi, maar in de praktijk blijken ze niet zonder meer goed te werken, vertelt René Bergsma, categoriemanager Datacenters. Deze categorie is vanmiddag de casus van de dag: “Het categorieteam Datacenters geeft, namens het Rijk, 300 miljoen per jaar uit aan data, software en hardware voor het Rijk. Dat doen wij voor 64 klanten, grote en kleine. Maar niemand van ons heeft de bevoegdheid om namens iedereen te spreken en te handelen. Daar komt nog bij dat we eigenlijk maar bij drie grote leveranciers onze inkopen doen. Elke klant van ons voelt zich wel uniek, maar feitelijk kopen we voor allemaal hetzelfde potje pindakaas bij dezelfde drie supermarkten.”
Er is centrale sturing nodig om beleidsdoelen zo te formuleren dat de categoriemanagers en inkopers van het Rijk juist kunnen handelen binnen die vier perspectieven, stelt Bergsma. “De ambities van onze categorie zijn hoog, maar we kunnen nu niet hard genoeg zeggen: we kopen gewoon niets meer in dat niet duurzaam is. En dat wil je eigenlijk wel. Daar komt nog bij: de markt domineert, want zíj komen met de technologische ontwikkelingen. Wij vertegenwoordigen wel onze klanten, maar de vraag die onbeantwoord blijft is wie de eigenaar van de uitvraag nou eigenlijk is.”
Gelukkig trekt die mist wel op: “Eerst vond iedereen binnen de Rijksoverheid het eigenlijk wel fijn dat er een inkoper was ‘die erover ging’. Langzaam zien we echter dat onze vrije ruimte kleiner wordt, omdat mensen zich meer eigenaar van het beleid achter de inkoopvraag gaan voelen.”
Achtbaan
De constatering dat het voor de inkoper prettiger werkt als bekend is wie de eigenaar van de opdracht is, en wat het beleid áchter die opdracht is, vormt een mooi haakje naar de visie die Marleen heeft op de beleidscyclus. Zij ziet die gezamenlijke beleids- en uitvoeringscycli als een achtbaan. De bovenkant gaat over het vaststellen van beleid en de onderkant over de uitvoering. Het scharnierpunt is waar je op de heenweg vertaalt, programmatisch bijvoorbeeld, en op de terugweg evalueert.
“Voor velen is opdrachtgeverschap een uitvoerende taak. Je zit dus aan de onderkant van de achtbaan, daar waar politieke ambities, doelen en publieke waarden in de praktijk gebracht worden. En veel ruis in de uitvoering ontstaat doordat we de connectie verliezen met de bovenkant, met die kant waar het beleid gemaakt wordt. Want ook daar is er een opdrachtgever, namelijk een interne. Fouten ontstaan omdat we de rit in de achtbaan nooit afmaken. Met andere woorden: we programmeren en evalueren niet goed waardoor de opgave of feedback niet doordringt bij de beleidsmakers. We kijken wel hoe goed de inkoop gegaan is, maar we geven dat niet terug aan beleid met de vraag de uitgangspunten waarop we inkopen aan te passen als dat nodig blijkt.”
En wat de boel echt ingewikkeld maakt: volgens Marleen is voor het Rijk als geheel maar ook voor elk inkoopstuk apart zo’n achtbaantje te maken. “Het is dus een kluwen van achtbanen die elkaar in de weg zitten. Zo erg zelfs, dat de doelen van de categorie waarvoor jij inkoopt niks te maken hoeven te hebben met de doelen van de organisatie waarvoor je werkt. Of dat de doelen Rijksbreed haaks staan op de vraag van je klanten.”
In de val stappen
“Mijn buikpijn zit erin dat je allemaal in je eigen inkoopcategorie de beste keuze maakt voor het stukje waar jij verantwoordelijk voor bent, maar dat dit bij elkaar niet per se op hoeft te tellen tot de doelen die het Rijk zichzelf stelt. Is, met andere woorden, de manier waarop we met zijn allen inkopen wel het best passende antwoord op de beleidsdoelen die we op het niveau van het Rijk gesteld hebben?
Pas als de vraag of interne opdracht op beleidsniveau helder is, kun je in de uitvoering je taken goed uitvoeren. Van die verschillende kanten dus: die van je klant, die van je eigen departement en die van het Rijk als geheel. Stap dus als inkoper niet in de val dat jij iets moet gaan verzinnen. Is iets niet duidelijk, blijkt iets niet te werken? Duw het terug omhoog, want daar moet het aangepast worden. Daar liggen de hoofdlijnen op basis waarvan jij je duurzame inkoop organiseert.”
Pas als de vraag of interne opdracht op beleidsniveau helder is, kun je in de uitvoering je taken goed uitvoeren
Verbind beleid en uitvoering
Dat leidt tot de oproep van Marleen: verbind beleid en uitvoering door elkaar écht helemaal te willen begrijpen en elkaar te voeden als je het gevoel hebt dat er iets op je bord belandt dat niet op jouw bord hoort. En vooral als je in de uitvoering het gevoel krijgt dat je beleid moet maken om je werk te kunnen doen. Marleen noemt het de tactische wespentaille: het smalle stuk in de achtbaan waar die verbinding tussen beleid en uitvoering hoort te liggen. En de sleutel tot een betere rolverdeling tussen beleid en uitvoering is, volgens Marleen, programmatisch werken: “Dat betekent dat je je doelen vastlegt en afspraken maakt hoe je die doelen bereikt. Maar dat gaat heel vaak fout, omdat programmatisch werken bij uitstek een taak is die vanuit het middenmanagement geregeld wordt. En dat middenmanagement is enthousiast wegbezuinigd. We hebben veel mensen boven en onder in de achtbaan, maar heel weinig in het midden.”
Gelukkig is het niet alleen somberte troef in het verhaal van Marleen. Zo ziet ze steeds meer programma’s in plaats van projecten: “We durven, zeker als het gaat om duurzaamheid en klimaat, steeds meer naar de lange termijn te kijken. Dat dwingt ons ertoe onze vraag aan de markt anders te gaan stellen. Van een vraag gericht op producten, gaan we naar een vraag gericht op prestaties.”
Dat betekent weer dat je steeds beter moet samenwerken met de markt: “Denk aan zaken als partnerschappen of allianties. Het gaat steeds minder om transacties en steeds meer om langere tijd echt samen optrekken en ontwikkelen. Ook al matcht dat nog wat beroerd met bijvoorbeeld ons aanbestedingsbeleid.”
Morgen anders
Het verhaal van Marleen betekent iets voor de dagelijkse manier van werken voor inkopers binnen het Rijk, van categoriemanager tot contractmanager en uitvoerend inkoper. “Belangrijk is vooral te beseffen dat je bepaald niet de enige opdrachtgever op de markt bent. Zorg er dus voor dat je een aantrekkelijke vraag stelt. Wat heb je daarvoor nodig? Inzicht in de markt waarop je opereert. De meeste marktpartijen weten momenteel van gekkigheid niet hoe ze al het werk, dat op ze afkomt, moeten uitvoeren. Er is veel meer vraag dan aanbod.” Weet dus exact welke vraag je stelt, wees duidelijk. Maar vergeet niet bij die bedrijven te gaan kijken wat zij te bieden hebben en wat zij je kunnen leveren. Maak daar gebruik van door de vraag die je stelt aan te passen op wat mogelijk is voor de leverancier.
En dan kom je op de rol die je in moet nemen als opdrachtgever. Volgens Marleen moet je sterk staan in je eigen organisatie – weten wat de cultuur is, welke mensen en competenties er zijn en hoe die in te zetten zijn. Vervolgens moet je ook weten in welke context je werkt. Pas als je deze twee zaken écht goed onder de knie hebt, kun je vaststellen welke opgave je nou precies hebt en dus welke vraag je aan de markt stelt. “Want wat te vaak fout gaat”, vindt Marleen: “Is dat de vraag niet voldoende helder is en gaandeweg het proces verandert. En vanwege die starheid die het inkoopproces bij het Rijk kenmerkt, ga je dan dus uiteindelijk de bekende vraag stellen, ook aan partijen die je al kent. In plaats van dat je gaat zoeken naar partijen die het beste zijn toegerust om je veranderde vraag goed te beantwoorden.”
'Belangrijk is vooral te beseffen dat je bepaald niet de enige opdrachtgever op de markt bent; zorg er dus voor dat je een aantrekkelijke vraag stelt'
Kweek een lerende organisatie
Na een goede discussie met de zaal trekt Marleen de conclusie wat inkoopprofessionals morgen anders moeten gaan doen dan vandaag om succesvol te blijven: “Zorg dat je gaat leren. En dat komt niet spontaan tot stand. Individuen leren elke dag en in een team leer je van elkaar. Maar dit wil niet zeggen dat de organisatie ook leert. Dat moet je apart inregelen, want de HR is maar zelden aangesloten op de leerlijnen in een organisatie. Ervaringen in de praktijk, en de veranderende omgeving die nieuwe eisen stelt aan je kennis en vermogens, sijpelen niet door naar onze opleidingen en cursussen.”
Wat nodig is om dat wel te gaan doen, geeft Marleen de deelnemers tot besluit mee: “Zorg dat je bewustzijn kweekt – weet wat je leert en wie in je organisatie dat ook moet leren – en stuur daar actief op – stimuleer het delen van de juiste kennis op het juiste moment en de juiste plek. En tot slot: regel je structuren en processen zo in dat er een organisatiecultuur ontstaat die wíl leren van de praktijk.” Dan komt het met het programmeren en evalueren in die wespentaille van die achtbaan ook wel goed.